核心觀點導讀
一是特許經營可分為基礎設施特許經營和商業特許經營；
二是特許經營不是行政許可，不是計劃體制，不等同于壟斷經營，而是一種經營和財產保護權；
三是必須明晰特許經營與PPP的關系，否則已簽約的PPP項目普遍違規；
四是尊重歷史，不搞兩個相互否定，不能以PPP否定過去的特許經營；
五是洋為中用，結合國情，構建所有權、經營權、監督權三權分離的中國特色PPP制度；
六是保護社會資本投資權益，授予其特許經營權；
七是社會資本有了特許經營權不能任性，必須嚴格按照合同和標準提供公共服務。
近幾年來，國內PPP發展突飛猛進，成績有目共睹，但也出現了一些問題。特別在一些關鍵性問題認識上，相關方面的分歧越來越大，給PPP可持續發展帶來了隱患。
一、共識不夠，朝令夕改，社會資本何以心安？
PPP經過3年的大力推廣，其基本理念已獲得普遍認可。應該說，在加強績效考核、平等履約、防止明股實債、禁止固定回報等方面的共識越來越多，這是可喜的一面。但在管理體制、PPP合同性質、PPP與特許經營的關系等方面的認識，還存在不少分歧。比如對PPP合同性質的認識上，有的認為是行政合同，有的認為應是民事合同，還有點認為二者兼而有之，而不同合同性質的定位，將會導致爭端解決方式的截然不同。再比如PPP與特許經營的關系，有的認為二者沒有關系，有的認為PPP包含特許經營。
上面這些涉及PPP頂層設計的關鍵問題如不能盡快形成共識，PPP法規制度建設難度加大，PPP制度不確定性加大，社會資本的投資風險加大。制度不穩定、朝令夕改，社會資本難以安心，如此怎能和政府長期合作呢。實際上，從近幾年實踐看，部分社會資本的短期行為越來越明顯，重投資建設、輕運營管理，重施工利潤、輕運營利潤，這與整個PPP制度環境不穩定、政策變化快、朝令夕改等不無關系。
二、不能望文生義，特許經營不是行政許可、計劃體制
1、基礎設施特許經營不同于商業特許經營。
基礎設施特許經營定義是：政府采用競爭方式依法授權中國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務（《特許經營管理辦法》2015年6部委25號令）。商業特許經營定義為：指特許者將自己所擁有的商標、商號、產品、專利和專有技術、經營模式等以特許經營合同的形式授予被特許者使用，被特許者按合同規定，在統一的業務模式下從事經營活動，并向特許者支付相應的費用（商務部《商業特許經營管理辦法》）。
基礎設施特許經營與商業特許經營有著本質不同：一是適用領域不同。前者適用于公共產品或公共服務領域，后者適用私人產品或商業領域。二是投資回報機制不同。前者是政府付費或使用者付費等，后者是授權人不向被授權人收費，如加盟費、品牌使用費等。三是選擇方式不同。前者投資者需要通過競爭的方式獲得投資經營機會，后者一般不需要通過競爭。四是政府承擔責任不同。前者政府不僅承擔監管責任，還承擔公共服務的兜底，包括民生政治責任；后者政府只承擔監管責任，投資者完全自擔風險。五是授予主體不同。前者授權主體是政府，后者授權主體為企業。六是市場化程度不同。后者通過自己開發，可以培育市場需求，市場化程度高；而前者的市場需求投資者很難獨立培育，需要政府承諾比較低需求。
2、特許經營不是行政許可。
近年來，有人認為特許經營屬于行政許可，將二者混為一談。《行政許可法》規定了行政許可事項設置的六種情況：（1）直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；（2）有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；（3）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；（4）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；（5）企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；（6）法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。據2004年建設部以及2015年6部委規章對特許經營的定義，特許經營既不是特定活動、特殊資質，不是市場準入限制，也不在上述5個明確的范圍內。對于特定行業的準入限制，不管是特許經營模式，還是非特許經營模式（公建公營），都需要獲得相應行業資質，也就是需要相應的行政許可。比如燃氣經營、生活飲用水衛生，對所有進入企業（不管是什么模式）都需要經營許可證。另外，設置行政許可事項必須有明確的上位法依據，到目前為止，還沒有哪部法律法規明確將基礎設施特許經營定為行政許可事項。
3、特許經營不等同于壟斷經營。也有人認為特許經營是政府壟斷經營。
政府壟斷經營，我國古代早已有之，漢代推行的鹽、鐵、酒專賣制度等，是典型的政府壟斷市場專營制度。特許經營不是特許專營，不能說是政府壟斷市場行為。實際上，在公共產品領域，不管采用什么模式（公建公營、PPP、特許經營），或多或少存在一定的壟斷，很多還是具有天然壟斷屬性，比如管網一體化的供水PPP，對當地用戶而言，就是壟斷經營。也有的是政府對社會資本承諾形成的服務壟斷，比如政府承諾某收費的隧橋鄰近區域，一定年限內不得新建具有相應替代功能的隧橋，由于沒有別越江路徑，那么這座收費的隧橋就構成了壟斷服務，這種有政府承諾的越江設施PPP項目比較常見。
